海珠区基层委员会 黎名准

 经过三十年的改革开放，我国农业有了很大的发展，农村发生了翻天覆地的变化，农民生活水平有较大幅度的上升。全国农民人均纯收入由134元增加到4140元，增长近31倍，年均增长7.1％。但目前我国农业基础依然薄弱，农村发展相当滞后，农民持续增收困难的现状,特别是城乡二元体制束缚了农村的发展，城乡居民收入差距越来越大。如全国2007年农村居民人均纯收入实际增长9.5%，而同年城乡居民收入比却扩大到3.33∶1，绝对差距达到9646元。广州市城乡居民收入差距也从2000年的2.29倍扩大到2007年的2.6倍。并且随着城市居民工薪制度的不断完善，这种收入差距有进一步加剧的趋势。此外，由于城市化的快速发展，吸引了大量有知识、有体力的青壮年劳动力进城当农民工，农村只剩下老弱妇幼人员，导致农村大片土地撂荒，危及国家粮食安全；以及家庭联产承包制背景下的家庭式小农耕作方式，缺乏规模化、集约化经营，导致效率低下，农业产出低等都是当前迫切需要解决的问题。

 最近，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，以多种形式流转土地承包经营权为切入点，以发展现代农业、增加农民收入为目标，揭开了新一轮农村改革的序幕。尽管农业在我国GDP中的比重只占11%，但农业的基础地位和重要性并没有改变。农业仍然是农民最主要的收入来源之一。农业不发展，即使农业增产，农民也不能增收，必然造成农民不愿从事农业生产，必然会影响农产品供给，制约经济社会发展，拖延和谐社会建设，甚至危及国家安全和社会稳定。因此，促进农民增收的工作既重要又迫切。应当从国家安全和稳定的战略高度，重视发展现代农业和促进农民增收。建议：

 一、进一步加大财政支农投入促进农民增收

（一）建立和健全财政支农资金稳定增长机制。农业的基础产业地位和弱势性行业特征，决定了政府必须通过财政转移支付对农业的发展提供支持。要改变一些地区政府随意把支农资金用于非农项目的做法，确保支农资金落实到位。我国《农业法》第38条规定：“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应高于其财政经常性收入的增长幅度”，2008年中央1号文再次强调并提出“财政支农投入的增量要明显高于上年、国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年、政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年”。各地政府应当严格依照《农业法》和中央1号文，切实保证对农业的投入增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，并将此列入当地人大常委会审议年度预算的重点之一，列入当地党政部门领导政绩的考核内容之一。

 (二)财政支农资金重点向发展现代农业和促进农民增收倾斜。解决“三农”的根本问题是要提高农民收入。应当合理安排支农资金支出结构，更多地投放到发展现代农业、推动农民收入增加的项目之中。在结构分配上，加大农业发展专项资金的投入比例，特别是用于农业基础设施的建设、农村合作经济组织的建设、农业龙头企业的培育、农业规模化生产的发展等。在使用方向上，向推动土地流转发展农业规模化经营倾斜，向整合发展农业主导产业倾斜，向引导和鼓励农民发展农业生产倾斜，向提高农民收入的“造血”项目倾斜，向农民的直接利益倾斜。

（三）改革和创新财政支农资金对农业和农民的补贴方式。农业补贴是政府通过财政对农业进行转移支付的一种形式，最终的目的就是直接或间接地增加农民的收入。国际上越是先进发达的国家对农业的发展越重视，对农业和农民的补贴越多。据有关数据，在政府向农民发放的补贴占农民总收入的比重中，欧盟平均为34％，美国为20％，日本和韩国则达到58％和64％。而中国仅达6％。在政府对农业补贴占农业总产值比重中，2006年中国对农业投入3300亿元，占比重不到10％，而欧美发达国家高达40％。所以，我们应当看到我国与国际上的较大差距，应当解放思想，大胆改革和创新财政支农资金投入方式，从简单的直接投入变为更多以农业补贴的方式投入。通过开设种类更多、范围更广的农业补贴项目，提高农民从事农业生产的积极性，鼓励农民从发展农业生产中增加收入。如提高粮食收购价格或增设奖励粮农售卖的补贴做法，使得粮食收购价格超过当年农药、化肥等农用生产资料的涨幅，鼓励农民多种粮多售粮。还有如开设鼓励农民规模养殖奶牛和生猪的补贴；把农机购置补贴比例由1/3提高到1/2，推动农民特别是贫困地区农民更多使用农业机具；提供沼气池建设补贴，支持农民使用新能源，降低生活开支；以及农业保险专项的财政性政策补贴等。

（四）开展支农资金使用效果的绩效评价。逐步建立以结果为导向的资金高效管理使用机制，不断提高支农资金的使用效率和效益。积极探索建立财政支农资金绩效评价指标体系，包括项目组织实施评价、资金使用管理评价和资金使用效益评价。逐步建立起财政支农资金绩效评价档案，将绩效评价结果作为下年度编制和安排资金预算的重要参考依据，实现资金的可持续高效优化配置。

 二、加快推进现代农业规模化发展

（一）制定促进土地流转的财政补贴政策。土地集中使用是发展现代农业的重要条件。实践证明：分散、落后的小农生产方式难以有效提高家庭经营收入。建议尽快制定各种有利于土地流转的政策措施，在坚持农民对土地承包长期有效的基础上，引导和支持农民在自愿有偿和不改变农业用地性质的前提下，以各种方式包括租赁、入股等方式，推进土地向农业龙头企业和专业户集中，实行规模化、集约化和股份化经营，推进现代农业发展。农民既可以通过土地流转获得租金、红利，还可以取得劳务收入等稳定收益，提高经营收入。

 建议研究改革城市发展征用农村耕地的办法，实行“征地还林”的政策。即城市发展需要征用了农田耕地，当地政府就有责任和义务开辟坡地造林，发展林业经济作物。这样做的好处，一是可以充分体现了“工业反哺农业,城市支援农村”的方针，汇聚政府力量以机械化开垦荒山比农民个人用锄头效率高的多；二是通过增加山林面积，可以有效改善城市的热岛效应，有利于环境治理，也能为失地农民增加收入；三是可以利用新开垦的山地种植原本需要占用农田种植的油料作物，如用山地种植橄榄树、茶籽树生产出的橄榄油、山茶油，可以代替需要用农田种植产出的花生油、玉米油、菜油等；四是可以保证农村最低耕地面积，保障农产品供应的需要。

（二）大力推动农业生产组织形式的改革。制定各种优惠措施，鼓励农民通过建立合作经济组织、农业生产专业服务组织等，提高进入市场的组织化程度。国际上农业合作组织在现代农业体系中占有重要的地位。在日本，超过97%的农民参加了日本农协，超过90%的农产品销售和80%的生产资料购买都是通过农协来完成。但是我国的农村农民合作经济组织总体上存在规模偏少，发展较慢的情况，如广州市截至2007年末，仅有农民专业合作组织78个，其中经工商部门登记注册的只有21个。因此，建议抓紧出台相关扶持政策，明确政府在引导农民发展农业专业合作社中的作用，制定各项优惠措施，在资金贷款、财政补贴、减免税费等方面给予支持，保障农民合作经济组织健康发展。如对农民合作经济组织的生产贷款优先提供担保、安排专项资金扶持；对合作组织购置农业生产机具提高补贴比例；对农民合作经济组织视其生产性质给予税收优惠，如从事种植业生产的可免交农业税，从事农产品流通的给予在国道公路上享受“绿色通道”的待遇，从事农业服务业的还可以给予优惠税收等，以多种政策措施积极引导和鼓励农民建立合作组织，培育现代农业发展的经济组织。

（三）大力促进农业产业化经营。农业产业化经营是高效益农业的根本所在，也是持续增加农民收入最有效的途径之一。农业产业化是根据现代化的要求，大规模地组织分工分业生产，把分散的家庭经营纳入一条龙的生产经营体系，把分散、独立的许多生产过程化为一个社会生产总过程。通过对生产要素的优化配置和产业的重新组合，把贸、工、农和产、供、销有机统一起来，使农民也能分享农产品加工、销售所增值的一部分价值，真正实现农业增效、农民增收的目的。

 三、积极推进农村金融改革

(一)着力解决农业生产贷款难问题。构建财政支持、政策引导、市场化运作的农业贷款担保体系。整合部分支农资金用作农业贷款担保金，放大财政支农资金的投资效应。降低贷款担保门槛，扩大贷款对象，实现财政引导机制和担保撬动机制的有机结合，有效解决农业和农村发展的资金需求。农业贷款重点解决农业龙头企业、农民合作经济组织、种养殖大户、专业户等生产资金贷款难的问题。制定鼓励城市资本向农村、农业投资的政策，引导社会各方参与对农业和农村的投入。譬如对直接投入农业生产的项目可以给予一定年限的税收优惠，可以获得国家银行的农业生产低息贷款，可以获得国家农业政策的各种支持等。

（二）加快构建政策性农业保险体系。政策性农业保险是财政支持农业发展、保障农民收入的一项重要的农业补贴措施。农作物具有生产周期长、经济效益低、受灾风险大的弱质性产业特征，一场自然灾害就可以将几年甚至多年的农业积累重新归零。2008年春天的低温冻雨天气，就使广东省许多罗非鱼养殖户几乎全军覆没，受损惨重。许多养殖大户的发展步伐倒退几年，有的小户甚至面临生存危机。因此，农民们极盼政策性支持的农业保险能够早日出台。综观世界各国，凡是农业保险搞得较好的国家如美国、加拿大、日本、墨西哥、巴西等，都离不开政府在税收、保费补贴等方面的政策性支持。加拿大实施农业保险计划，政府给予财政补贴，农作物的总投保面积占了全加拿大耕地面积的65%，有力地促进了加拿大农业发展。我们应当借鉴国外的先进经验，结合农业信贷政策，把支农资金投入与化解农业风险结合起来，加快构建政策性农业保险体系，形成对农业的信贷、保险相结合的保障服务体系。重点选择一些与民生关系密切和有产业优势的种植、养殖业项目，采取以政府政策性补贴和专业化公司运作相结合，以鼓励农业自愿参保与贴息贷款捆绑参保相结合，以支农资金补贴农民参保与补助保险企业亏损相结合的办法，尽快出台各种专项农业保险，分散和降低农业生产的风险，提高农民生产性贷款的还贷安全系数和预期收入的保险系数。

（三）建立农业生产风险应急机制。设立农业生产风险应急资金，该资金一是用于遭受自然灾害时的应急救助，恢复农业生产；二是用于特大丰产年的应急收购，减少农民损失。应当把建立农业生产风险应急资金纳入各级财政预算，逐年积累，不断增大资金规模，增强抵御突发性灾害的抗风险能力。

 四、加快农业科技服务体系的建设

 小平同志指出：“农业的根本出路在科技”。加强农业信息网络建设，加快农业技术的推广应用是促进农民增收的重要环节。应加强以农业实用科学成果为主要内容的农业科技推广，以政府购买服务的方式，或运用电视、网络等媒体手段，促进农业科技成果向农户普及、推广、转化和应用；或组织农科小分队下乡，加强农民掌握科学种养技术的培训，培育有文化、懂技术、善经营的新型农民。加强种植、养殖业的防病防疫工作，研究解决乡村兽医待遇低、后继无人的问题。落实区（县级市）农产品检测中心的经费，做好农产品生产的安全监测。要加大对农业科技开发研究的投资补贴，积极研究和开发具有较高科技含量的农产品，着重支持能够尽快提高土地产出水平和农业商品率的技术。