近年来，建立民主党派内部监督机制，一直是统战系统热门话题之一。2007年各民主党派全国代表大会先后召开,民革、民盟、民建、农工、九三都在修订的章程里写进了监督机构的内容。换届以后，建立监督机构及其制度的工作已经进入实质性准备阶段，可以预见，今年各党派中央全会上，有关建立监督制度和监督机构将作为重要事项列入议程。

然而，对于这一呼之欲出的体系，尚未看到较高水平的理论研究成果。目前这方面的文章大多停留在舆论准备的层面；有关这一体系的背景、意义、构成、作用、条件和局限性，以及开展工作将面临的问题，还缺乏深入的、创新的、务实的探讨；人们对这一体系所寄予的期望值也较高。这里，笔者从一个民主党派专职干部的角度，贡献几点看法和意见。

一、澄清几个概念

民主党派的监督机制与监察体系不是一回事。监督机制是指党派自身的组织、制度、工作规程，意见、建议反馈渠道以及来自内外部所有对党派人、财、物，行为、表现及权、责、效起到监督、制约和考核评价作用的全部机制总和。目前人们谈论建立的主要还是一套制度＋机构的监察体系，只能算是监督机制中的一个重要组成部分，并不是监督机制的全部，甚至恐怕不能算作监督机制的主要部分。监督机制的最主要部分应该是 “以改革创新精神加强党的建设（胡锦涛“十七大”报告，2007年）”为指导，以现代参政党“治理”的理念内涵和“善治”的价值取向为基础，以“最大限度地体现合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性、参与性、稳定性、廉洁性、公正性或包容性（高民政　姜崇辉，2004年）”为目的，以防止民主党派的行政化、官僚化、集权化为重点的党派内民主制度建设。

1．    不能说民主党派长期以来缺少监督。各民主党派内部现行的各种规章制度和工作规程都在起着监督作用，越来越有自主意识和参与意识的广大民主党派成员的要求和意见也在形成一种无形的监督与约束力量。中共对民主党派的监督一向是十分有效、非常成功的。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的健康发展，这种监督的存在与运行功不可没。但实践证明，中共对民主党派的监督有其自己的视角和标准；而且也存在着信息不对称、难以深入到细节和程度掌握的问题，不可能完全替代民主党派内部的监督。

2．    民主党派的内部监察体系的建立无疑对民主党派自身建设起着重大的积极作用，也是目前较容易见效的路径选择。但不是解决当前民主党派自身问题的灵丹妙药，其局限性和初级阶段性质非常明显，所以不易提得过高，寄望过厚。

进入新世纪新阶段以来，广大民主党派人士越来越感觉到：民主党派不是一块净土，民主党派的成员与干部也发生过腐败和操守问题。如：1992年前广东省韶关市副市长张建良（民革成员）嫖娼受贿案；2003年12月前沈阳市人大代表民营企业家刘涌（致公党成员）故意伤害及领导黑社会组织等案；2005年6月前河南省副省长吕德彬（民盟中央常委、民盟河南省主委、全国政协委员、河南省人大代表、河南省农大副校长、博导）买凶杀人案；2007年11月上海市政协委员、民营企业家周小弟（民建中央委员）买凶杀人案都曾经在公众中造成极坏的影响；民主党派工作和自身建设中也存在着不少不符合中共中央2005年5号文件精神、统战政策和各党派章程的问题；存在着不少潜规则（说的是不能做的，做的是不能说的）；存在着不少广大成员反映强烈（如经常听到的“民主党派不民主”）或非常令人失望的问题；一些党派中央和地方领导机构的权力结构、资源配置结构和工作程序不同程度地存在着扭曲、不合理与不和谐的现象。很多同志天真地认为，只要建立了这样一套制度＋机构为主的监察体系，事情就会得到解决。这是不现实的。

首先，民主党派存在的这些问题的成因非常复杂，除了个人的操守，个人与组织的水平、能力的低下，工作态度的懈怠、明显的过失和现实条件导致不得已而为之的变通性违规现象以外，更多的是中国特色社会主义民主政治建设进程中体制性因素所造成的，属于不断巩固加强中国共产党领导的多党合作与政治协商制度建设中需要解决的系统性问题，也与各地各级中共领导及统战部门对14号文件和5号文件的理解和贯彻程度有关。这些都不是民主党派内部监督机制所能解决的。其次，没有成熟的现成模式可资借鉴，在很大程度上是学习执政党的。可是参政党的地位、结构、组织成员素质、要求、条件与执政党完全无法相提并论，很多东西是学不到的。更何况中共历经几十年形成的中国特色政党内部监察体系本身还存在着许多不足，实践证明在目前的结构中其作用是十分有限的。第三，中共的纪律检查体系建立在深厚的党建理论基础之上，积累了丰富的历史经验，已经形成了相当完善的可依据制度体系，集中了一批正直、敬业、廉洁，经验和能力都非常出色的专业性人才，配备了尽可能好的条件和先进的设备设施，这些民主党派都不具备。第四，作为整体推动民主党派内部监督机制有关的几项亟待开展的改革，如学习中共尝试建立民主党派全国和地方代表大会代表任期制度；党内信息的公开化透明化制度；在民主党派的决策、政治资源的配置和干部（含后备）队伍建设工作中充分体现民主和有序竞争的尝试等，目前都未见实质性的动作。

3．    目前各民主党派酝酿组建的内部监察体系可以说“正当其时”。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和各民主党派的发展已经为建立这种体系提供了充足的条件。各民主党派自身建设也呼唤建立这种监察体系。这种体系的建立标志着各民主党派逐渐走向成熟，标志着中国特色的现代参政党结构和功能逐渐走向完善。中国特色的政治发展道路也到了中共长期以来担负的对民主党派监督的部分任务应该逐步移交由民主党派自己承担的时刻了。从这个角度说，民主党派内部监察体系诞生的宏观意义大于微观意义，象征性意义大于效能性意义。当然这种监察体系的建立和完善还有许多问题需要探索和解决，需要长期、艰苦的努力，不可能一蹴而就。但否定或贬低这个体系建立的意义，主张推迟建立这个体系的进程都是不可取的。

二、要注意解决的几个问题

1．必须明确建立这种监察体系的指向。是指向监督与制衡党派内权力的运行，还是加强自上而下的控制与约束？民建章程中对“中央监督委员会”的职能是这样描述的：“维护会的章程、加强会风建设、检查会的决议和会的纪律执行情况”。那么“会的决议”是否符合会章要不要监督？由谁来监督？

2．必须明确监察体系对谁负责的问题。是上级领导机构，同级领导机构，会员大会或代表大会，中共，还是某种政治原则（如科学发展观）?

3．必须明确监察体系对谁监察的问题。以人为对象是同级组织及其领导班子，下级组织及其领导班子，还是广大会员？那么对上级组织及其领导班子谁来监督？对“一把手”谁来监督？事实证明：“一把手”如果不正，中国特色的党内监察体系是很难有所作为的，这是一道中共都尚未解决的难题。以事为对象是否包括现行的工作程序、决定、制度、活动，那么历史上形成当前仍在沿用的一些习非成是的制度、做法、惯例在不在此列？

4．必须明确监察范围和标准的问题。对于专职民主党派干部，毫无疑问是全方位的；但兼职的民主党派干部怎么监察？仅监察其与民主党派工作有关的表现吗？如果某人在实职岗位上工作出色，在民主党派的表现乏善可陈，监察体系要不要评价，如何评价？还能将其作为本党派的代表人物吗？

5．必须明确监察机构的性质与地位。民主党派的内设监察机构与中共的纪律检查机构有本质上的区别：它没有强力机构的色彩，没有“双规”等侦查、取证手段，没有干部管辖权的支持。说它是柔性的，那么应不应该拥有裁决某项决定违背本党派《章程》，从而宣布其无效的刚性权力？

6．必须明确监察机构怎么设置和配备什么工作条件。其隶属关系怎么安排？要不要编制指标，设立专门的工作机构？监察人员的资质准入条件如何掌握？是否需要长期从事专业性很强的监察工作的专职人员？其来源与成长所需条件怎么保证？兼职监察人员怎么工作？监察机构的责任和权利怎样确定和保证？其所需经费的来源和列支怎样解决？在长期处于社会主义初级阶段的中国，日益多元化的价值观与行为方式，转型期各种矛盾交织的特殊性和越来越完备的社会法治体系下，一套相对完整的监察体系的建立和运行成本都是相当高的，目前绝大多数民主党派地方组织恐怕难以承受。

7．必须明确监察机构和人员及其工作必须受到制度和各级成员大会、代表大会和同级委员会的约束与监督。建国以来的历史证明：监查机构是一柄双刃剑，既可以整肃纪律，巩固党的团结，杜绝腐败，又可以变成服从于某种不正常目的，制造冤假错案的工具。是否应明确规定监察体系不能插手调查思想认识问题、正常的党内意见争执或合理有序的党内竞争问题？如何杜绝将监察体系变成某些人或派别垄断党内权力和排斥异己的手段？

8．必须尽快制订监察机构所依照执行的成套制度和规定。如中共这些年一直在制度建设上不断完善自身的监督机制，先后出台了《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》等。民主党派有什么？

三、几点思考与建议

1．各民主党派根据自己的情况探索建立监察体系，不求一致，允许在不违反5号文件精神的原则下尝试创新并有所竞争。

2．如前所述，既然民主党派的监察体系不属于强力机构，其解决民主党派存在问题的效力又非常有限，那么工作性质是否能够少一点教化与规制成分，多一点调查、党建研究和改革咨议的色彩？在履行职责时除了遵照现有的章程和制度调查做出约束性判断以外，还应承担查找问题根源，以与时俱进的态度，着重从制度和程序着眼提出非约束性改革意见建议的任务。

3．民主党派的监察体系应该研究制订具有自己特色的工作原则与工作方法。笔者理解这种体系的存在意义和“依法治国”相似，主要在制衡和监督带有公共性质的党派内权力运行。特别需要探索一种既有很强原则性，又刚柔兼济的工作方式，避免走向行政化、官僚化和封闭集权，实现建筑在广大成员充分自愿参与的宽松包容基础之上的凝聚力以及工作的程序化、制度化、规范化的现代参政党治理之路。

4．民主党派的监察体系在行使违章（程）和纪律调查时应有行使独立调查判断的权利。严守客观中立的立场，严格依法和按程序办事，重证据、重事实、无罪推定、尊重监察对象的合法权利，允许其申诉和抗辩。其责任仅限于根据本党派《章程》和制度、规定对所调查的人和事做出违章（程）违纪认定和处分建议，不拥有处分的权力。处分决定交由同级领导机构做出。

5．民主党派的监察体系应该是精干、高效、务实、开明、渐进、有限的。历史证明：中国政党的监察体系能否正常运作，取决于党的路线、方针、指导思想的正确、领导者的治理水平、党内权力结构和工作气氛的正常。反过来，监察体系对于纠正上述方面出现的偏差与扭曲是无能为力的。政党《章程》和制度、规定本身的正确性、合理性与有效性的问题只能交给本党派的成员大会或代表大会来解决。

6．民主党派的监察体系应该自建立之日起就协调好与中共纪检委及各级政府监察部门和法院、检察院的关系。要建立一种良性的分工合作关系，取得来自他们的支持和帮助，也为“党管干部”提供必要的信息，同时又保持相应的独立地位和工作他色，这一点至关重要。

7．要加强民主党派监督机制与监察体系建设的理论研究。中国参政党与执政党存在着巨大的区别，其组织不是一种权力结构，没有多少权力；可是比起西方的选举党，中国参政党的组织体系和约束力显然严密得多。民主党派的监察体系担负反腐和廉政方面的任务相对轻得多，但针对权力结构、资源配置结构和工作程序的扭曲、不合理与不和谐的现象，解决民主党派的决策、政治资源的配置和干部（含后备）队伍建设工作中如何充分体现民主和有序竞争的任务相对重得多，也难得多。历史证明：如果没有健全的党内民主制度支持和约束，这种监察体系最终难免演变成推动党内权力不断集中、对下不断强化控制的机器。因此，民主党派监督机制的治本之道是向中共学习，花大气力以改革的精神致力于建立现代中国特色的参政党内民主制度。而这一点与中国特色社会主义宪政民主的建设进程紧密相关，与统一战线在深化改革开放背景下不断发展的大气候紧密相关，也就与民主党派更好地履行职责做出应有的贡献紧密相关。这不但是民主党派自己面临的课题，也关系到中国政党制度的发展，我们要借鉴人类政治文明的有益成果，但对内对外都不能照抄照搬。

                                                （周谦）