一

人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三大职能，政治协商职能是第一位的，首要的职能。

（一）人民政协因政治协商而创立。

中国共产党于1948年4月30日在纪念“五一”国际劳动节的口号中号召：“由各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”

1949年6月15日，由23个单位139位代表组成的新政协筹备会议第一次全体会议在北京召开，会议通过了《新政协筹备会组织条例》，经过充分协商，确定参加新政协的单位及各单位代表人选，起草新政协组织条例，起草共同纲领、起草宣言，拟定政府组织大纲，拟定国旗、国徽、国歌。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京隆重召开，标志着中国人民团结建国伟大目标的实现，标志着具有中国特色的中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度的形成。中国共产党同各民主党派，各人民团体和各族人民经过新民主主义革命的艰苦战斗洗礼，风雨同舟，患难与共，创立了人民政协。毛泽东同志明确指出，我们党和政府是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府，有大事各民主党派代表人士开会，共同协商、讨论和决定。人民政协第一届全体会议通过的《人民政协共同纲领》和《人民政协组织法》确定了人民政协是人民民主统一战线的组织，政治协商成了人民政协最早确立的一项重要职能。

（二）人民政协因政治协商而存在。

1934年，毛泽东针对一些人提出人大召开后政协还要不要存在，协商还有没有必要的疑问指出：“政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了、分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”1994年12月到2004年8月，全国政协先后三次修订了政协《章程》，规定了人民政协的性质：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”突出了开展政治协商职能在人民政协职能一重要地位，人民政协的发展历史进程证明，人民政协因政治协商而存在。政协的不可替代在于其政治协商功能，没有了这个功能，其存在价值就大大降低。

（三）人民政协要发展必须履行好政治协商职能。

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。”“人民通过选举，投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。”

协商民主作为我国社会主义民主的重要制度和形式，在我国社会主义民主政治中起着重要的作用，我国的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是对以“选举”为基本特征的人民代表大会制度的补充，共同构成了我国民主的两面种形式。我国的协商民主的政治实践贯穿于社会主义中国建设世纪的发展历史，“这种协商，已经成为我们发扬社会主义民主的一种重要形式，成为我国政治体制的一个特点和优点”（李瑞环语）。人民政协在新的历史阶段要更好地推进我国协商民主的发展，就必须切实履行好政治协商职能。这符合建设中国特色社会主义和进一步改革开放的要求。

二

人民政协的政治协商职能是协商民主的高级形式。人民政协的履行的政治协商职能对中国协商民主的发展有决定作用。人民政协的政治协商职能经过半个多世纪的实践，已经有很大的进展和成绩。但与社会主义政治文明建设和要求相比，与人民群众日益增长的民主需要相比，还必须向更丰富、更完善的目标发展。当前，人民政协政治协商工作的目标和现实，还存在着一定差距，必须正视。

（一）人民政协的政治协商是三大职能中较薄弱的一项工作。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中规定应该进行协商的重大事项：中共全国代表大会、中共中央委员会的主要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；……”很少在人民政协中进行协商，更不会召开政协全会就上述总是在各届别中进行协商。中共和各民主党派的政治协商是在中共领导的多党合作和政治协商制度框架内的协商，但不属于人民政协范畴的政治协商。当然，有些如：“中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件”：“国家领导人的建议人选”的协商活动更适宜在中共和各民主党之间进行。

人民政协开展民主监督、参政议政活动成果很多，成绩骄人，但政治协商活动很少。一些通报会、报告会不是政治协商，因为形式内容都不符合协商民主的基本要求。

重要问题、重大举措和决策出台前其实都应当在人民政协中进行政治协商，而且应该召开政协大会让各界充分发表意见，通过各界别之间的讨论、争论，达成共识。一项重大政策的出台如何取得各界别利益的平衡，应该事先进行充分的协商，皆大欢喜的结果实际是各方面协调平衡各界作出让步以取得利益最大化的博奕结果。特别是一些有优先性安排的重大决策，更应该事先进行充分协商寻求取得各方面的共识和让步，这才会达到一致。因为一方面优先必然使另外的方面缺损，作出牺牲的方面要理解，并有补偿或补偿承诺，这样达到共识才是真正的一致的意见。协商的过程也是一个对问题的认识与适应的过程。

人民政协中的各界别人士都是界别中的代表人物，可以在开展政治协商的过程中，从各个角度提供不同意见，使决策更完善，更科学。

但政协开展政治协商职能工作的现实和希望的目标还有不小的差距。

（二）政治协商的形式和过程到结果还需更加完善。政协的政治协商工作，很多的时候，采取的形式是决策部门邀请部分政协委员召开座谈会听取意见，这是一种形式的协商。但不是完善的形式。

首先，政协委员除了少数特邀人士外，一般不以个人身份参加政协会议，而是以界别的身份参加政协会议的，这是政协的团体参与原则。基于这一原则，政协委员参与协商不应以个人身份发表意见。因此，政协委员参与协商之前，必须在界别内部通过协商取得共识，然后把这些共识带到会议上。

其次，协商过程应该是互动的，对协商的内容开展充分的讨论交流甚至争论，各方代表提出自己意见，也听取其它方面的意见，这个过程不应没有互动，不应没有平等的讨论。

再次，协商必须有结果，协商活动不是意见惧会，各方面通过协商取得共识才是完整的协商。现在很多时候都是政协委员说了白话，各说各话，说完就算，这不是协商。

人民政协如何组织政治协商活动，把协商引导到互动对话的轨道上，完善协商的形式，、过程和结果，还有很多探索创新的空间。

（三）政治协商还需要进一步法制化、规范化。

政治协商职能奠定了人民政协的历史地位和政治地位。可以说，没有政治协商，就没有政协的存在和发展。但人民政协的法制化，规范化还有待完善。

政治协商的内容涉及都是重大事项，涉及全社会各方面关系的重大问题，协商的结果会影响决策，那么，政治协商必须有明确的法律地位和法律依据。这不仅是程序性问题，更是合法性问题。在法制社会中，应该由法律去保证和规范重要的政治活动。我们的政治协商工作，既没有相关的法律保障，也没有相关的法律约束，所以具体做法和范围都没有强制力。

因此，要改变政治协商法律地位不明确，没有统一的规范化做法的现象，就必须加强政治协商的法律化，规范化建设。

（四）政治协商工作要改变重过程，轻结果的现象。协商民主怎样选举民主起补充作用，协商的结果应该给予充分重视。协商会议召开了，经过各方面充分表达意见，达成共识了，这仅仅是过程。最重要的结果影响决策。结果对决策的影响力，不要流于形式，重过程国结果。

政协和人大会议几乎同时召开非常不利于政协的政治协商的发挥。政治协商还在进行，人大已经投票表决了，协商民主对选举民主的影响微乎其微，这结论如何都不能认为政协的政治协商作用发挥了对选举民主的补充作用。因为政治协商的结果没有被应用，这浪费了重要的政治资源，非常可惜。因此，必须认真重视，政协的政治协商结果的应用问题，便我国的选举民主和协商民主有机结合，甚至形成有中国特色的社会民主政治。

（五）人民政协要正直成为政治协商的主要组织。人民政协除了中共与各民主党派的政协协商外，应主持组织开展主要的政治协商活动。既然政治协商是人民政协的首要职能，那么人民政协就应该是政治协商活动的主要组织者。要改变人民政协组织政治协商活动的数量少、范围窄、内容虚，效果差的现象，使人民政协成为政治协商活动的组织者和主要平台。

三

人民政协作为实现我国基本政治制度的载体，作为协商民主主要渠道，具有可替代的重要地位。人民政协的政治协商由能发挥好不好，影响人民政协的存在价值，影响我国社会主义民主政治的发展，因此，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，首先必须完善人民政协的政治协商制度。针对目前存在的一些问题，提出几点建议。

（一）必须明确政治协商的法律地位。民主要靠法律保障，民主政治的完善过程也是法制的完善过程，选举同主靠法律保证，协商民主也要靠法律保证。建议立法制订《中国人民政治协商会议组织法》，之前可先制订《政治协商法》，把政协的政治协商行为用法律保障和约束，促进我国协商民主的健康发展。

（二）明确政协的协商的主要组织者的地位。

人民政协有其独特的优势，充分发挥各民主党派和无党派人士在政协组织中的作用，是人民政协的优良传统，是加强我国政党制度建设和人民政协建设的基本途径，而政治协商能够使人民政协充分发挥联系各党派各人民团体、社会各界的优势，使各党派、各人民团体和社会各界最大程度地表达各种利益诉求，促进国家的民主政治发展。因此，必须充分发挥人民政协的作用，构筑完善、运作畅顺的政治协商平台，组织引导各界别进行平等理性交流、包容、尊重、理解各社会群体，使他们的意见能够得到充分表达，利益能够得到切实维护。

基于上述，建议改变政协的机构设置，设置政治协商工作委员会，负责政治协商的具体运作。政治协商除了是一项重要的工作外，还是一项重要程序性很强的工作需要做大量具体细致的组织工作，没有专门的部门组织协调，不可能开展得好。

（三）做好政治协商工作转变观念。观念的转变是创新的基本条例，政治协商工作要取得进步就要改变观念。

1、政治协商过程要容忍不一致。协商的结果应该是参与协商的各方就协商的内容取得一致的看法，没有取得一致的协商意味看协商失败。但协商各方不敢讲真话，不敢提不同意见面取得的一致也应该是失败的协商，对协商民主的推进和发展危害很大。如果没有不同意见，根本就不用进行协商。协商过程的不同意见也不要巾上正确与错误的标签，不过是看问题的不同角度和表达不同利益诉求而已。关键不在于协商过程的不一致，而在于通过协商，各方明暸对方的意见，通过理性的讨论，各方作出退步和妥协，以达成协商一致。因此，协商过程的不一致是正常现象现象，不但应消除，更应鼓励。

2、政治协商中的主导地位问题。协商民主的基本要素之一是协商各平等对话。我国的政党制度中国共产党领导的多党合作制度，各民主党派自愿接受中国共产党领导，这是中政党制度的特点和优点。但在政治协商过程中，各党派之间，各界别之间在进行对话讨论的时候，不用其政治地位，权力大小，人数多寡而影响意见的份量。各种意见都应受到重视，受到平等对待，不应有人微言轻的现象，这样才真正体现协商民主的精神。只有平等对话，才会更多的真知灼见，才会体现协商各方容虚心的气度。

3、政治协商的协商的范围应该晰。人民政协中的政治协商，概念很清晰，范围也很清晰。参与政协的各党派。各人民团体、各界别对重大问题进行的协商活动。

首先，政协协商工作是一项具体的工作，对其意义可以有多方面的理解，但不能融入基本工作，也不能在其它工作台中体现出来。

其次，人民政协政治协商的范围：人民政协政治协商是政协各界别共同参与的协商，这是政协的内容和性质决定的。中共和各民主党派的协商，不属于人民政协的政治协商，政府召集一些社会团体就某项问题对话，也不属于人民政协的政治协商，不能什么都往人民政协的政治协商上套。

第三，政治协商的范围，是由协商的内容决定的。人民政治的政治协商是国家政治层面的大事，所以必须由参与政协的各界别进行。讨论一些政府的管理行为，某种经济基础行为不属于政协的政治协商。

第四，政治协商应该体现充分性。政治协商是讨论国家大事，所以，应该有充分的时间让参与各方面了解研究协商内容，收集征求界别内部的意见，必要时通过在界别中进行协商以取得共识。应该在协商的过程中让各方面充分发表意见，通过反复多次进行协商，意见表达得越充分，讨论对话越充分，协商的效果就越好，越能够达成共识。

重大决策的出台应慎重，不应因追求效率而匆忙作出决定。事前进行充分的协商，对决策的准确有重要作用。

一些匆忙进行的协商，形式是大于实际意义，是一种虚浮的政绩工程。

人民政协在我国的政治制度中有重要的地位，人民政协与人大的作用的明显区别，在于人民政协在开展政治协商活动中体现的协商民主，这是人民政协的传统和优势所在，也是人民政协的不可替代性。因此，人民政协履行好政治协商职能，对我国的社会主义民主发展有重大意义。

 

                                              (陈汉强)