广州大学总支部 吕拉昌

 随着经济全球化及信息技术的发展，以及城市间便捷的综合交通和现代化的通讯设施，使得大城市“外溢”，城市与周边地区及城市整合发展，形成国际城市区域(global city region)、城市群(city cluster)、城市带(city belt)。很明显，整合发展有利于提升本区域内的各城市的综合实力及竞争力，但由于大都市区往往不在一个行政管辖区，如何协调与整合？随之而至的考验是：大都市的管治能力。

 大都市区发展面临经济发展、基础设施、环境保护和社会公平等许多重大的战略问题，未来增长或衰落及竞争力问题，归根结底要落实到区域管治上面。无论正式的或非正式的管治结构，对于保持大都市区始终充满竞争力都是相当重要的。

 西方国家对大都市区的管治常见做法可以分为两类：一类以上世纪80年代以后欧洲设立大都市区政府的探索为代表，主要做法有：设立拥有明确财政自治和政治合法性的超城际区域政府，设立没有明确财政自治和有限权力的城际区域政府。另一类以北美的实践为代表，依靠现有行政机构，以及各种单一功能的区域组织、行业协会、专业委员会等社会团体，通过协商、投资控制等方式，循序渐进式的区域协调模式。

 中国的大都市存在“行政区经济”的问题，各地区在行政地位、行政区划、经济职能和公共设施上存在的畸形竞争和利益冲突，能否协调好对未来大都市的竞争力有至关重要的影响。如何实现有效的管治以保持大都市区的竞争力？中国大都市的管治依赖自上而下的以变更行政区划为主的区域管治思路，而行政区划的变动难度较大，程度复杂，需要建立“区域管治”机制，转向自上而下和自下而上相结合的双向思维，确保政府、市场、市民社会对区域管治的作用。

 广州、佛山相邻，相互联系紧密，虽交往频繁，但把广佛作为一个整体来认识，时间并不长。2002年，时任广州市长林树森提出构建“广佛都市圈”的构想，得到广佛党政部门的积极响应。为探讨广佛区域合作和协调发展，两市宣传部门牵头先后两次主办了主题为“广佛区域合作与协调发展”的研讨会，成为广佛管治的序曲。2006以后广佛合作由宣传部门转向两地发展与改革部门开始协商具体的合作事宜，包括广佛地铁建设等基础设施建设、广佛产业结构调整的分工等，取得一定的效果，佛山市发改局编制完成了《广佛产业布局规划的协调与合作》。2008年，政协委员提出，广佛“同城化”的问题，得到省政府有关部门的重视。汪洋赴佛山调研时指出佛山要推进城市发展转型，积极打造广佛都市区，使广佛的管治进入了新的阶段。目前，虽然关于广佛都市区的研究较多，但都还没有从大都市管治的层面进行研究，也设有从大都市区的管治层面，提出相关的措施。

 虽然广佛大都市的管治具有良好的基础和条件，但由于“行政经济”的影响，管治仍是初步的，仍存在许多冲突和矛盾，也影响了整个广佛大都市的发展。

（1）管治主体单一，广佛政府独角戏。

 目前广佛大都市管治主体主要是政府机构，在政府机构内部，仅是个别部门，管治主体是政府担当主角，上级政府有一定的界入，但十分有限，其他的区域管治主体如民间社会团体、民众个体、各级商会等未能有效地加入到区域合作的行列中来。

（2）区域合作涉及面过窄，管治的内容有限。

 目前广佛大都市区域的合作主要是城市基础设施建设方面，例如广佛地铁的建立，广佛公交化，产业合作方面十分有限，一些基础设施重复投资、产业恶性竞争仍存在，区域污染治理方面进展不大，涉及区域和谐发展的其他重大内容则涉及过少，尚未形成有效的协调管理机制。

（3）广佛的城市区域管治机制不健全。

 广佛如何管治？还没有一个健全的机制。政府部门如何有效的合作？如何在各个层次形成广佛共同发展的愿景？合作如何在民间展开？如何在政府引导下发挥市场机制？如何协调产业关系、基础设施建设，如何实现“同城化”？由于没有一个有效的管治机制路径，使广佛合作还处于初期的阶段。

（4）广州与佛山空间发展方向不一致。

 2000年广州提出“南拓、北优、东进、西联”的发展战略，在近年的实施过程中，强调“南拓”与“东进”，发展重点放在广州南部地区番禺、南沙和东部萝岗地区，但在与佛山的“西联”上，主动性不够，热情不高。而佛山的发展重点依然是核心城区，虽在联合发展上相对主动，但也有所保留。虽然两个城市在的规划中，均不同程度上考虑了广佛之间的关系，但仍以各自的城市为中心，很难形成一体化发展的格局。

办法：

 1．形成共识的区域管治目标。

 广佛大都市区的广州和佛山在城市发展过程中，迫切需要抛弃眼前利益和狭隘主义，应该站在广佛都市区的制高点上，从建设“泛珠三角”强力中心，以及“环南海经济圈”的高度上系统地规划城市，统筹考虑城市空间发展、产业发展及基础设施建设，建立合理的分工协调体系。在空间上，按照珠江三角洲城市群的规划，进一步编制广佛大都市区一体化发展规划，促进两市空间的整合发展。

 2．构建多元化的大都市区管治主体。

 管治的主体来自政府，但不局限于政府。可以适当的增加其他的管治主体来协助政府进行管治，增加非政府组织（NGO）、企业、公众等参与广佛都市区的管治，最终形成自上而下的管治方式与自下而上的管治方式相结合的局面。依靠现有行政机构，以及各种单一功能的区域组织、行业协会、专业委员会等社会团体，通过协商、投资控制等方式，循序渐进式的区域协调模式。在广佛都市范围内联合成立交通管理局，操纵区域内交通运输设施，包括机场、桥梁、通勤线和其他交通设施；也可学习纽约的成功经验，成立无任何行政职能的非盈利团体——区域规划协会(The Regional Plan Association RPA)来管治整个都市区的规划。广佛都市区可以就供水、排水、垃圾处理等专门问题，成立各种专门的协调组织，以专门问题性的协调组织运行为主的管理模式，从而增多各种管治主体的参与。

 3．拓展多层次的管治内容。

 除了在产业发展中要求两个城市分工合作之外，广佛在其他方面的合作应该列入管治范围当中，利用各种管治模式，拓展多层次的管治内容。例如学习“长株潭”都市发展经验，实现广佛通信同城化，取消广佛漫游费和长途费，甚至实行单一区号；交通方面，按同城化标准进行道路标识、指引，如道路标识直接指引对方的城市区域，而不是只指引对方城市名称，羊城通可以改为广佛通；通过建设广佛通用的电子识别卡系统，将可使两地市民在两地公交、教育、文化、购物、医疗卫生等多个领域实现电子消费支付，实现两地市民的同城化消费；在区域城市发展与空间方面，要确定明确的空间推进方向；对环境污染与生态建设的协调管治；广佛的旅游文化与休闲设施的开发与管治，都应成为重要的管治内容。

 4．选择正确的大都市管治模式。

 根据Pierre将西方种类繁多的城市管制方式归纳为四种模式，包括管理模式（Managerial Model）、合作模式(Corporatist Model)、促进增长模式(Progrowth Model)和福利模式(Welfare Model)。其中管理模式与支持增长模式都是强调市场的力量，而社团模式和福利模式倾向政府的控制和包含市场的力量。广佛大都市的管治需要转变观念，创新体制，鼓励不同主体参与广佛都市区的管治，例如鼓励职业的管理者、大众与利益组织、商界精英、高官、上级政府、各级地方政府从不同的目的而参与都市区的建设。采用多种管治模式相结合，充分吸收每种模式的优点。

 5．完善区域管治机制。

 广佛应就大都市区的管治机制设计管制机制，以促进管治迈向正规化。在政府层面，应建立政府高层协作机制，成立广佛都市圈协调委员会或举办政府联席会议制度，定期、不定期召开会议，由两市政府轮流主持，从广佛都市整体利益出发，协调解决重大问题。要建立政府各层次部门的合作与交流平台和合作机制。

 应充分发挥民间组织的力量，如促进广佛两地商会的合作与交流，设立交流平台。加快两地的信息共享平台建设；加强两地学术界的交流，充分发挥两地高等院校、科研机构的力量，为广佛大都市的发展出谋划策。

 加强行业的交流与合作，在政府层面，要加强规划引导与政策引导，各政府行业部门要有定期的研讨与对话机制，各行业协会要有交流的平台，从而形成全方位的合作交流机制。也可以加强各地区间的“结对”，形成一对一的地区协调机制。